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統合か送還か。デンマークの難民受け入れ制度解説

article nao kurosumi 移民 政治

デンマークはヨーロッパの中でも最も移民・難民の受け入れを厳しく制限している国々の１つです。入口としての難民認定が厳しいのはもちろん、難民認定後も特徴的な政策をとっています。
そして2015年の難民危機以降その厳しさが増すなか、今デンマークの難民受け入れ制度は「統合」から「帰国」へと転換点を迎えています。
そんなデンマークの難民受け入れの現状や制度について紹介し、実際に暮らしていて感じることについても最後に紹介しようと思います。



パラダイムシフト：統合から送還へ

まずは、デンマークの難民受け入れのスタンスです。
そもそも各国の移民・難民を受け入れる政策には、彼らをどのような人々と捉え、最終的にどうしたいのかというスタンスや意思が反映されています。
例えば、昨今の日本の外国人労働者受け入れについて2018年10月29日に安倍首相が
「いわゆる移民政策をとることは考えていない」
「深刻な人手不足に対応するため、真に必要な業種に限り、一定の専門性、技能を有し、即戦力となる外国人材を期限つきで受け入れる」
と説明したことは、まさに日本の外国人受け入れ政策のスタンスを表しているのではないでしょうか。
デンマークでは従来、難民政策は「統合」を意図したものでした。
つまりこれは、難民を難民認定し法制度上受け入れるという段階の次のステップとして、デンマーク社会に馴染み、デンマーク人と同じように暮らせるようにするという、デンマークにおける統合の概念を実現させるための政策が目指されていたということ。
だからこそデンマークでは、後述するような3年間の定住プログラムなどが組まれていたと言えます。
ところが2019年に示された新たな法律では、いわゆる「パラダイムシフト」が起こり、このスタンスが大きく変わりました。パラダイムシフトは移民政策の一連の変化について、与党・自由党や連立を組んでいたデンマーク国民党（DPP）が使っている言葉です。
この変化によって政府は、難民を一時的に危機に瀕してデンマークに一時的に滞在し、いずれ母国に戻る人々として位置付けたのです。
具体的な変化としては、
・庇護申請の許可（asylum permit）の文言が「一時滞在を目的とする」となった
・すでに在留している人々の許可が延長されにくくなる
・在留許可は自動的に更新される
・政策名が「統合」から「自助と帰国」に変更
・自主的な帰国に焦点が強まる
・初期に与えられる一時的な住居のあと、定住用の住居が与えられない
・同じ罪の場合の罰がより厳格に
・3年以降の給付の減額
・難民となる要因となった祖国の状況が改善し十分安全であれば本国に送還される
などが挙げられます。
これは難民がデンマークに来ることを難しくする以外にも、デンマークで生きていくことを難しくさせることで帰国を促したり、デンマークに難民する魅力やメリットを減らす狙いがあります。
難民受け入れの現状

難民受け入れに厳しいデンマークには、いったいどれくらいの難民がやってきているのでしょうか。

2018年の1年間で、デンマークで難民申請をしたのは約3600人です。そのうち、10月までの約2900人について、デンマークで申請可否を判断されるべきと認められたのは、約2000人（後述するダブリン協定によるもの）。このうち申請が認められたのは約1300人です。月に200－300人程度の難民がやってくるというのは、他のヨーロッパ諸国に比べると少ない数字です。また、デンマークは2015年からUNHCRの第三国定住プログラムによる難民の毎年500人の受け入れを停止しています。

デンマークへの難民申請は、2015年の数か月で急激に増加し最大となりました。難民の増加と、難民の目的地であったスウェーデンが移動の自由を定めたシェンゲン協定に反して出入国の管理、すなわち国境警備を開始したことで、経由地であったデンマークから先に行けない人々が発生し、デンマークでやむなく申請をする人が増えたことが一因だと考えられています。

2015年以降は難民数の減少と政策の厳格化によって急激に数が減少し、現在ではデンマークに在留する特別な意図がある人がデンマークで申請する大半という状況となっているそう。
現在デンマークにおける難民は、在留外国人の3%しか占めているにすぎません。

出身国についても、比率を見るとおもしろいことがわかります。
2015年にはシリア・イラン・アフガニスタン等の危機的状況にある国々からの難民が多数を占め、認定率は85%にも上りました。一般的に言う、真に危険から逃れてきた難民は安全な北ヨーロッパを目指すという傾向に沿ったものです。

ところが2017年には、モロッコなど特定の貧困なグループの難民や、様々な国から小規模な難民（ジョージア・アルメニアなど）の比率が高まるようになり、緊急性は低下しているように見受けられます。


デンマークは申請者数がヨーロッパ全体と比較して大きく減少しています。また移民受け入れに相対的に積極的なヨーロッパ諸国（ドイツ・スウェーデン・イタリア）と比べて認定率は低く、イギリス等と同程度ですが、特定の国に対して低いという歴史も持っています。

グラフを見ると、アフガニスタン・ソマリア・イラクからの難民に対する認定率がドイツやスウェーデンと比べて極端に低いことがわかります。特にイラクについては、ドイツが24%拒否なのに対し、デンマークは88%拒否。ヨーロッパの難民受け入れ制度は、どの国で申請しても同じように判断されることを基礎としているため、この大きな数字の開きには問題があると言えます。

難民受け入れのプロセス


デンマークはヨーロッパ全体で決められたプロセスで認定可否を判断し、その後独自の定住プログラムを提供しています。デンマークでの認定が少ない理由や、難民がデンマークで難民申請をしようと考えるかについて、このプロセスからヒントを得られます。
図：refugees.dk HPより引用
デンマークにおける難民申請には３つの段階があります。
段階１：到着
難民はEU諸国の中で最初に入国した国で指紋をとられ、この国以外では難民申請をできません（ダブリン規則）。最初のインタビューは移民局（Immigration Service)が行います。この際には、申請者はアドバイスを受けず自力で臨むこととなり、ダブリン条約の規定に合った国で申請が行われているかが判断され、これに適合したものが段階２で受け入れ可否の判断の対象となります。
この間申請者は、周囲から孤立した受け入れセンターに滞在し、少額のお金と食糧を提供されます。
※ダブリン規則に基づいて送還が決定した場合も、決定から7日以内なら異議申し立てをして難民審議会（Danish Refugee Council)による法的支援を受けることができ、難民申請専用の裁判所（Refugee Appeals Board）による最終決定を待つことが可能です。
段階２：審査
審査では3つのタイプが想定されます。
―申請者の出身国や背景から、明らかに難民ではないと判断される場合
―難民を明らかに排出する状況にあり、プロセスの効率化のために素早く申請が認められる場合（シリアなど）
―段階を経て認定可否を判断する通常プロセス
3つ目の通常プロセスでは、2度目のインタビューや、難民申請専用の裁判所での3名に対するアピールが含まれ、最終的な判断に至ります。アピールでは弁護士をつけることができます。このプロセスは半年から1年にも上ります。
この間申請者は、アコモデーションセンターに移り生活費や職業訓練・言語教育を受けることができます。
段階3－1：拒否
自主帰還を受け入れる場合、刑務所が運営するリターンセンターに移され、お金や職業訓練を与えられず、数年以内に自主的に帰国するか、送還されることになります。自主帰還を拒否する場合は、国外退去施設（deportation center)に移されることになります。
段階3－2：在留許可獲得
移民局が指定する自治体で3年間の定住プログラムを受けます。様々な要素から居住地は決定されていますが、同じ国や地域の出身者は別々の自治体に分配されることが通常です。
自治体は住居、教育・職業案内所・金銭的支援・支援員の配置などが義務付けされていますが、給付額等の具体的な規定はないため、支援の程度は自治体によって大きく異なります。また、難民は3年間のプログラムの間、他の自治体へ引っ越すことはできません。
デンマークでの申請の拒否が起こるのは、通常プロセス内がほとんどです。難民は身分証明ができない場合がほとんどであることから、彼らの発言内容からのみ可否は判断されています。アピールの際の弁護士や通訳者の技能も重要となります。また、可否の判断を待つ期間は申請者にできることは少なく、予算や支援も減ってきていることが、申請者へのデンマークの魅力を低下させる要因にもなっています。

制度と実態の乖離


以上のように申請者や在留許可を得た難民に対する制度が厳しくなっている背景には、世論や政治の場での難民の増加やそれによる悪影響に対する懸念があります。しかし、デンマーク全体での人口における難民の人口割合はほんの1%程度で、デンマークの大勢に影響を与えないという意味で「いないに等しい」数しかいません。
また、「人道的配慮による特別在留許可」という申請者が危機に瀕しているという理由以外でも在留を認めるための制度も、デンマークではほとんど機能しておらず、refugees.dkの担当者によると認定が少なすぎるとのこと。

もともと「パラダイムシフト」以前から、国の気質や制度から難民がそれほど多いと言えなかったデンマークで、ヨーロッパ全体への申請者が減少するなか難民の急増は考えにくい状況です。にもかかわらず、難民申請がたった数か月激増したことを受けてここまでの制度変更が加えられるというのはやりすぎと言えるのかもしれません。

デンマークに住む難民たちを個別にみれば、少ない支援の中で努力する様子や、うまく地域に溶け込んだ例も少なくありません。難民危機の際の混乱、ムスリム移民への実態のない恐怖心、統合できない人々というレッテル貼りといった状況が合わさった構造的な過剰反応と言ってよいのではと思います。

日本への含意

法務省 報道発表資料の数値をもとに作成


日本では1年間で40人（2018年・前年より20人増）しか難民を受けいれていません。
申請数が1万人を超えてきており、認定率が１％以下というのは異常な低さといっても過言ではありません。

日本は難民を多く輩出している国々から離れているだけでなく、このように厳しい認定制度をとっているために実際に難民として生活している人が少ないからこそ、難民の問題について社会に無いものかのように扱うことができてしまっています。
社会の無知によって、認定を受けられず社会生活に不便を強いられる方々が多くいるということです。

今のところこのような申請と認定率のアンバランスが政治的な議題で主要なトピックとして選挙等で扱われたことはありません。
しかし、外国人労働力の受け入れに伴い移民の受け入れが必然的に流入する今後、移民・難民がいかに政策の推進や抑止の議論の中で使われるかには注目が必要です。